Podmínky budoucího prodeje pozemku hlavního města Prahy ve správě městské části na základě smlouvy o budoucí kupní smlouvě
Prodeje pozemků ve vlastnictví hlavního města Prahy ("HMP") ve správě městských částí podléhají četným omezením stanoveným v zákonné úpravě, a to včetně prodejů na základě smlouvy o budoucí kupní smlouvě. Na takovéto převody se uplatní nejen normy práva soukromoprávního, ale i normy práva veřejného, které upravují podmínky nakládání s majetkem HMP, včetně nezbytných schvalovacích procesů. Nedodržení zákonných podmínek může mít za následek neplatnost právního jednání městské části.
Nejdříve je nutné ověřit, zda pozemek byl příslušné městské části ze strany HMP svěřen do správy, a zda městská část je vůči pozemku oprávněna vykonávat všechna práva a povinnosti vlastníka a rozhodovat ohledně něj o všech majetkoprávních úkonech, s výjimkou případů výslovně uvedených ve Statutu, např. v situaci, kdy by zjištěná cena pozemku pro účely jeho převodu převýšila 50.000.000 Kč; v takovém případě by musel být záměr městské části rozhodnout o převodu pozemku oznámen HMP se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
Městská část hlavního města Prahy podléhá při nakládání s nemovitým majetkem primárně právní úpravě v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů ("ZoHMP") a v obecně závazné vyhlášce č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů ("Statut"). ZoHMP podle svého § 1 odst. 1 "upravuje postavení hlavního města Prahy jako hlavního města České republiky, kraje a obce a dále postavení městských částí". V souvislosti se ZoHMP je přitom nezbytné analyzovat zejména zda je městská část oprávněna s konkrétním pozemkem nakládat, resp. vykonávat vůči němu oprávnění vlastníka, a tedy i převést vlastnické právo k němu; jaké podmínky musí městská část splnit při nakládání se svěřeným pozemkem; a jaký je schvalovací proces pro uzavření smlouvy o budoucí kupní smlouvě (a následně i realizační kupní smlouvy).
Oprávnění městské části nakládat se svěřeným pozemkem
Podle § 3 odst. 2 ZoHMP "městské části v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající". Podle § 17 odst. 1 písm. h) ZoHMP "hlavní město Praha upraví své vnitřní poměry ve věcech správy města Statutem. Ve Statutu stanoví zejména […] majetek hlavního města Prahy, který se svěřuje městským částem, a rozsah oprávnění městských částí při nakládání s tímto majetkem". Podle § 18 odst. 3 písm. d) ZoHMP "hlavní město Praha může Statutem svěřit městským částem zejména rozhodování o těchto právních jednáních: […] o pronájmu, převodu a nabytí nemovitých věcí, včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů". A konečně podle § 34 odst. 3 ZoHMP "městské části nakládají za podmínek stanovených tímto zákonem a Statutem se svěřeným majetkem hlavního města Prahy. Městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy práva a povinnosti vlastníka v rozsahu vymezeném tímto zákonem a Statutem".
V návaznosti na výše uvedené je třeba v první řadě analyzovat, zda je konkrétní pozemek podle Statutu majetkem HMP svěřeným do správy městské části[1]. Podle § 17 Statutu přitom "městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy všechna práva a povinnosti vlastníka a rozhodují o všech majetkoprávních úkonech v plném rozsahu, není-li v této vyhlášce stanoveno jinak".
Určité limitace nakládání se svěřeným majetkem jsou potom uvedeny např. v § 18 odst. 1 Statutu, podle kterého "městská část musí oznámit hlavnímu městu Praze záměr rozhodnout o těchto majetkoprávních úkonech: a) převodu samostatných pozemků, staveb nebo částí staveb, včetně pozemků se stavbou souvisejících, kde cena zjištěná podle zvláštního předpisu převyšuje 5 000 000 Kč, nebo 50 000 000 Kč v případě záměru městských částí Praha 1 až Praha 22 […] d) převodu veřejně prospěšných staveb včetně pozemků pro veřejně prospěšné stavby, staveb veřejného vybavení, včetně zastavěných pozemků a pozemků tvořících se stavbami jeden funkční celek […] e) převodu pozemků s objekty veřejné zeleně" [2].
Je tedy očividné, že již jen samotný § 35 ZoHMP klade na nakládání s majetkem HMP (a to jak ze strany HMP, tak i městských částí, kterým je příslušný majetek HMP svěřen k hospodaření) vysoké nároky, které zejména při vyjednávání s obchodními partnery nelze podcenit. Pokud má být např. určitý majetek HMP využit jinak než účelně a hospodárně, a to z toho důvodu, že je takovým jednáním sledován "jiný důležitý zájem" HMP, je třeba tento jiný důležitý zájem již v době rozhodování o příslušné transakci identifikovat, odůvodnit a vycházet z něj (obecně platí, že tento "jiný důležitý zájem" musí v době rozhodování existovat a městská část musí být schopna jej odpovídajícím způsobem nejen tvrdit, ale i prokázat).
Lze tedy shrnout, že nejdříve je nutné ověřit, zda pozemek byl příslušné městské části ze strany HMP svěřen do správy, a zda městská část je vůči pozemku oprávněna vykonávat všechna práva a povinnosti vlastníka a rozhodovat ohledně něj o všech majetkoprávních úkonech, s výjimkou případů výslovně uvedených ve Statutu, např. v situaci, kdy by zjištěná cena pozemku pro účely jeho převodu převýšila 50.000.000 Kč; v takovém případě by musel být záměr městské části rozhodnout o převodu pozemku oznámen HMP se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
Podmínky nakládání s pozemkem městské části
Podle § 35 odst. 1 ZoHMP platí, že "majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Porušením povinností stanovených ve větě první není takové nakládání s majetkem hlavního města Prahy, které sleduje jiný důležitý zájem hlavního města Prahy, který je řádně odůvodněn. Hlavní město Praha je povinno pečovat o svůj majetek, kontrolovat hospodaření s tímto majetkem a vést účetnictví podle zákona o účetnictví".
Z uvedeného tedy plyne, že majetek HMP musí být vždy využíván (a) účelně a hospodárně a současně (b) v souladu se zájmy a úkoly HMP; jedinou výjimkou, kdy tyto podmínky nemusejí být naplněny, je situace, kdy je příslušným nakládáním s majetkem sledován tzv. "jiný důležitý zájem" HMP, který však musí být vždy řádně odůvodněn.
V dalších odstavcích § 35 ZoHMP je potom dále rozvedeno např. to, že HMP a městské části mají povinnost "trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku práv z těchto závazků vyplývajících", nebo že až na výjimky "nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob", a to pod sankcí neplatnosti.
Je tedy očividné, že již jen samotný § 35 ZoHMP klade na nakládání s majetkem HMP (a to jak ze strany HMP, tak i městských částí, kterým je příslušný majetek HMP svěřen k hospodaření) vysoké nároky, které zejména při vyjednávání s obchodními partnery nelze podcenit. Pokud má být např. určitý majetek HMP využit jinak než účelně a hospodárně, a to z toho důvodu, že je takovým jednáním sledován "jiný důležitý zájem" HMP, je třeba tento jiný důležitý zájem již v době rozhodování o příslušné transakci identifikovat, odůvodnit a vycházet z něj (obecně platí, že tento "jiný důležitý zájem" musí v době rozhodování existovat a městská část musí být schopna jej odpovídajícím způsobem nejen tvrdit, ale i prokázat[3]).
Pozemek městské části je hmotnou nemovitou věcí, proto je nezbytné záměr o jeho prodeji předem zveřejnit (a to pod sankcí neplatnosti), s tím, že na základě tohoto zveřejnění je i jakýkoli jiný zájemce oprávněn předložit městské části svou nabídku. Jelikož se navíc bude jednat o úplatný převod majetku, bude městská část dále povinna stanovit kupní cenu ve výši v daném místě a čase obvyklou (opět pod sankcí neplatnosti); to nemusí být dodrženo pouze v případě, že případná odchylka od této obvyklé ceny bude zdůvodněna.
Další významné omezení nakládání s majetkem HMP potom vyplývá z § 36 odst. 1 a odst. 2 ZoHMP, podle kterých platí: "(1) Záměry hlavního města Prahy nebo městských částí prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměry hlavního města Prahy nebo městských částí smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví hlavního města Prahy hlavní město Praha nebo městská část zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před schválením v orgánech hlavního města Prahy nebo v orgánech městských částí vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy nebo na úřední desce úřadu městské části, aby se k nim mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může hlavní město Praha nebo městská část zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud hlavní město Praha nebo městská část záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné. Nemovitá věc se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru. (2) Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna, jde-li o cenu nižší než obvyklou. Není-li odchylka od ceny obvyklé zdůvodněna, je právní jednání neplatné."
Pozemek městské části je hmotnou nemovitou věcí, proto je nezbytné záměr o jeho prodeji předem zveřejnit (a to pod sankcí neplatnosti), s tím, že na základě tohoto zveřejnění je i jakýkoli jiný zájemce oprávněn předložit městské části svou nabídku. Jelikož se navíc bude jednat o úplatný převod majetku, bude městská část dále povinna stanovit kupní cenu ve výši v daném místě a čase obvyklou (opět pod sankcí neplatnosti); to nemusí být dodrženo pouze v případě, že případná odchylka od této obvyklé ceny bude zdůvodněna[4].
Povinnost zveřejnit záměr ve smyslu § 36 ZoHMP přitom platí i tehdy, pokud záměrem není uzavření kupní smlouvy, ale smlouvy o smlouvě budoucí kupní; v takovém případě je podle dostupných odborných zdrojů nutné záměr vyvěsit jak před uzavřením smlouvy o smlouvě budoucí kupní, tak i před uzavřením vlastní realizační kupní smlouvy (a to i přesto, že v takovém případě již existuje soudně vymahatelná povinnost realizační kupní smlouvu uzavřít). Jak totiž uvádí odborná literatura: "Záměr je třeba zveřejnit i před uzavřením smlouvy o budoucí smlouvě, na kterou se vztahuje povinnost zveřejnit záměr, neboť touto smlouvou obec přebírá soudně vynutitelnou povinnost budoucí smlouvu v zásadě vždy uzavřít (srov. rozhodnutí NS ze dne 31. 8. 2011, sp. zn. 33 Cdo 128/2009, a ze dne 21. 2. 2018, sp. zn. 32 Cdo 1785/2017). Sporné může být, zda je nutné zveřejnit záměr znovu před tím, než je uzavírána samotná budoucí smlouva. Pro takový názor svědčí fakt, že změnou poměrů mohlo dojít k zániku povinnosti budoucí smlouvu uzavřít, proti takovému názoru svědčí, že zde existuje soudně vynutitelná povinnost budoucí smlouvu uzavřít. K (zdánlivě) opakovanému zveřejnění záměru se lze přiklonit." [5]
Povinnost zveřejnit záměr ve smyslu § 36 ZoHMP přitom platí i tehdy, pokud záměrem není uzavření kupní smlouvy, ale smlouvy o smlouvě budoucí kupní; v takovém případě je podle dostupných odborných zdrojů nutné záměr vyvěsit jak před uzavřením smlouvy o smlouvě budoucí kupní, tak i před uzavřením vlastní realizační kupní smlouvy (a to i přesto, že v takovém případě již existuje soudně vymahatelná povinnost realizační kupní smlouvu uzavřít).
Pokud by měl prodej pozemku městské části investorovi představovat využití pozemku, které není účelné a hospodárné a souladné se zájmy a úkoly HMP ve smyslu § 35 odst. 1 ZoHMP, bylo by nutné odůvodnit "jiný důležitý zájem" HMP, který takové jednání sleduje; ovšem i v případě, kdy by tomu tak nebylo, lze jedině doporučit, aby byly okolnosti transakce a její předpokládané přínosy pro HMP jasně identifikovatelné, např. z příslušných důvodových zpráv, a to již v době rozhodování o transakci. Záměr o prodeji pozemku městské části investorovi potom bude nutné zveřejnit postupem podle § 36 ZoHMP, a to jak před uzavřením smlouvy o budoucí kupní smlouvě, tak i (opětovně) před uzavřením realizační kupní smlouvy.
Schvalovací proces při uzavření smlouvy o budoucí kupní smlouvě (a následně realizační kupní smlouvy)
Podle § 89 odst. 2 ZoHMP "zastupitelstvu městské části je vyhrazeno rozhodovat o těchto právních jednáních, pokud jsou městským částem zákonem nebo Statutem svěřeny: […] e) o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí". Podle § 94 odst. 3 ZoHMP dále "rada městské části rozhoduje v záležitostech patřících do samostatné působnosti městské části, pokud nejsou zákonem vyhrazeny zastupitelstvu městské části nebo pokud si je zastupitelstvo městské části nevyhradí; rada městské části může tyto pravomoci zcela nebo zčásti svěřit starostovi městské části nebo úřadu městské části".
Jelikož je tedy rozhodování o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí podle ZoHMP vyhrazeno zastupitelstvu městské části, rozhodovalo by i o případném převodu pozemku městské části (jako hmotné nemovité věci) zastupitelstvo městské části.
Konkrétně ke konceptu smlouvy o smlouvě budoucí kupní a procesu jejího schvalování potom odborná literatura uvádí, že tato pravomoc zastupitelstva se "vztahuje i na uzavření smlouvy o budoucí smlouvě, pokud tato budoucí smlouva jinak spadá do pravomoci zastupitelstva podle § 85. V tomto případě totiž vzniká povinnost obce uzavřít budoucí smlouvu již na základě smlouvy o budoucí smlouvě. Sporné pak je pouze to, zda před samotným uzavřením budoucí smlouvy musí zastupitelstvo tuto smlouvu znovu schválit. Některé názory tuto povinnost dovozují (ty jsou opřeny o to, že povinnost uzavřít budoucí smlouvu mohla zaniknout, a zastupitelstvo tedy musí tuto skutečnost posoudit; § 1788 odst. 1 ObčZ), jiné odkazují na existenci povinnosti smlouvu uzavřít s tím, že zastupitelstvo již tedy znovu nemá "co" rozhodovat. S ohledem na absenci judikatury i na to, že závazek skutečně mohl zaniknout, je vhodné i uzavření finální smlouvy nechat schválit"[6].
Lze tedy shrnout, že případné uzavření smlouvy o budoucí kupní smlouvě by schvalovalo zastupitelstvo městské části; stejně tak by mělo zastupitelstvo městské části (opětovně) schválit následně i uzavření vlastní realizační kupní smlouvy (popř. by zastupitelstvo městské části mělo rozhodnout o tom, že k uzavření realizační kupní smlouvy z určitého důvodu nepřistoupí[7]) [8].
______________________
[1] Viz § 14 Statutu ("Mimo majetek svěřený městským částem podle § 13 odst. 1 písm. a) až f) a h) až j) této vyhlášky je městským částem dále svěřen do správy majetek hlavního města Prahy uvedený v části A přílohy č. 7 této vyhlášky. Z majetku hlavního města Prahy svěřeného městským částem se odnímají věci, které jsou uvedeny v části B přílohy č. 7 této vyhlášky.").
[2] Další limitace jsou potom stanoveny např. pro majetek, který je vymezeným svěřeným majetkem HMP ve smyslu přílohy č. 10 Statutu.
[3] Viz i odborná literatura: ""Řádné odůvodnění" musí spočívat v existenci legitimního důvodu (srov. výše), tedy objektivně akceptovatelného důvodu. O něm musí příslušný orgán rozhodnout. Samozřejmě nikoli výslovně, postačí, pokud se o takovém důvodu ví v době rozhodování a členové daného orgánu tento důvod vzali při svém rozhodování v potaz. Stejně tak není nezbytné, aby byl výslovně zaznamenán v písemné podobě. […] ve vztahu k § 38 odst. 1 se naopak (do jisté míry nově) požaduje schopnost obce existenci určitých důvodů tvrdit a prokázat." POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 212. Tato citovaná odborná literatura se sice vztahuje k § 38 ObecZ, jelikož však ZoHMP v tomto směru obsahuje ustanovení obsahově obdobné (§ 35 ZoHMP), lze tyto závěry v tomto rozsahu aplikovat i v poměrech HMP a jeho městských částí (viz srovnání § 38 odst. 1 ObecZ ("Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Obec vede účetnictví podle zákona o účetnictví.") a § 35 odst. 1 ZoHMP ("Majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Porušením povinností stanovených ve větě první není takové nakládání s majetkem hlavního města Prahy, které sleduje jiný důležitý zájem hlavního města Prahy, který je řádně odůvodněn. Hlavní město Praha je povinno pečovat o svůj majetek, kontrolovat hospodaření s tímto majetkem a vést účetnictví podle zákona o účetnictví.")).
[4] Za předpokladu, že se v dané situaci neuplatní výjimka podle § 36 odst. 3 ZoHMP, podle kterého "ustanovení odstavce 1 se nepoužije, jde-li o pronájem bytů nebo hrobových míst anebo o pronájem, pacht nebo výpůjčku majetku hlavního města Prahy na dobu kratší než 30 dnů nebo jde-li o pronájem, pacht, výprosu nebo výpůjčku právnické osobě, jejímž zřizovatelem nebo zakladatelem je hlavní město Praha nebo městská část anebo kterou hlavní město Praha nebo městská část ovládá".
[5] POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 227. Tato citovaná odborná literatura se sice vztahuje k § 39 ObecZ, jelikož však ZoHMP v tomto směru obsahuje ustanovení obsahově obdobné (§ 36 ZoHMP), lze tyto závěry v tomto rozsahu aplikovat i v poměrech HMP a jeho městských částí (viz srovnání § 39 odst. 1 ObecZ ("Záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné. Nemovitá věc se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru.") a § 35 odst. 1 ZoHMP ("Záměry hlavního města Prahy nebo městských částí prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměry hlavního města Prahy nebo městských částí smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví hlavního města Prahy hlavní město Praha nebo městská část zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před schválením v orgánech hlavního města Prahy nebo v orgánech městských částí vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy nebo na úřední desce úřadu městské části, aby se k nim mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může hlavní město Praha nebo městská část zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud hlavní město Praha nebo městská část záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné. Nemovitá věc se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru.")).
[6] POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 212. Tato citovaná odborná literatura se sice vztahuje k § 39 ObecZ, jelikož však ZoHMP v tomto směru obsahuje ustanovení obsahově obdobné (§ 36 ZoHMP), lze tyto závěry v tomto rozsahu aplikovat i v poměrech HMP a jeho městských částí.
[7] V takovém případě by však bylo nutné prověřit a zajistit, aby zastupitelstvo městské části postupovalo v souladu s právními předpisy, tj. aby jeho rozhodnutím o neuzavření realizační kupní smlouvy např. investorovi nevznikla škoda, popř. aby městské části (v případě, že se investor bude uzavření realizační kupní smlouvy domáhat soudně a bude úspěšný) nevznikla povinnost hradit investorovi náklady řízení.
[8] "Vyhrazená pravomoc zastupitelstva se týká i případného rozhodnutí o tom, že obec určité právní jednání odpovídající § 85 neuskuteční [například právní vůli neprodat obecní pozemek k podané žádosti o tento prodej může s odkazem na § 85 písm. a) vytvořit jen zastupitelstvo]. Jinak řečeno pravomoc zastupitelstva je nutné chápat jako funkční příslušnost utvořit právní vůli obce vůči konkrétnímu právnímu jednání uvedenému v § 85, ať již je pozitivní, nebo negativní." POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 538. Tato citovaná odborná literatura se sice vztahuje k § 85 ObecZ, jelikož však ZoHMP v tomto směru obsahuje ustanovení obsahově obdobné (§ 89 ZoHMP), lze tyto závěry v tomto rozsahu aplikovat i v poměrech HMP a jeho městských částí (viz srovnání § 85 písm. a) ObecZ ("Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodování o těchto právních jednáních: a) nabytí a převod hmotných nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, s výjimkou inženýrských sítí a pozemních komunikací, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce") a § 89 odst. 2 písm. e) ZoHMP ("Zastupitelstvu městské části je vyhrazeno rozhodovat o těchto právních jednáních, pokud jsou městským částem zákonem nebo Statutem svěřeny: e) o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí")).