Vlastnictví pozemní komunikace vybudované jako „náhradní“ za zrušenou komunikaci
Nejvyšší soud se v rozsudku spis. zn. 22 Cdo 2142/2025, ze dne 23. 6. 2026, vyjádřil k otázce vlastnictví tzv. náhradní komunikace, tedy k pozemní komunikaci vybudované jako „náhradní“ za zrušenou komunikaci. Níže předkládáme hlavní právní závěry tohoto rozsudku, a to převážně formou přímých citací rozsudku. V projednávané věci se Nejvyšší soud zabýval určením vlastnického práva k pozemní komunikaci vybudované jako „náhradní“ za zrušenou komunikaci ve smyslu § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění účinném do 31. 3. 1997.
Z povahy věci pak vyplývá, že investor plní kompenzační veřejnoprávní povinnost: Vyvolal-li (svou investicí) zrušení veřejné komunikace, musí na své náklady zřídit novou veřejnou komunikaci (nikoli soukromou dopravní cestu). V opačném případě by byl popřen smysl institutu „náhradní komunikace“ i veřejný účel obecného užívání. Veřejné užívání je totiž jádrovým prvkem režimu pozemních komunikací.
Žalobkyně (investor) se domáhala určení, že je vlastníkem v žalobě vymezené zpevněné plochy s tím, že je právní nástupkyní původní obchodní společnosti, která zpevněnou plochu vybudovala v roce 1995 při výstavbě tiskařského areálu, a originárně tak k ní nabyla vlastnické právo. Po fúzi sloučením přešlo vlastnické právo ke zpevněné ploše na žalobkyni. Komunikace a parkoviště představující zpevněnou plochu nebyly nikdy převedeny na město, přestože probíhala jednání o vypořádání. Žalobkyně se považuje za vlastníka místní komunikace jako samostatné nemovité věci a požadovala určení svého vlastnického práva, jelikož bylo sporné, kdo má plochu spravovat.
Předmětné komunikace byly vybudovány jako náhrada za zrušenou komunikaci v rámci výstavby areálu, a to podle tehdy platného § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění účinném do 31. 3. 1997. V roce 2010 byly označeny jako místní komunikace III. třídy. Vlastnické právo přešlo na město podle § 3 odst. 1 a § 6 odst. 1, 2 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, neboť se jedná o pozemní komunikace sloužící veřejné dopravní obslužnosti. Ačkoliv právní předchůdkyně žalobkyně předmětné zpevněné plochy vybudovala, jednalo se o náhradu za komunikaci dříve zrušenou v souvislosti s výstavbou areálu. Nadto jsou zpevněné části součástí pozemku, jehož vlastníkem a správcem je minimálně od roku 1995 veden žalovaný (obec).
Podle § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění účinném od 1. 1. 1995 do 31. 3. 1997, má-li být zrušena dálnice, silnice nebo místní komunikace v důsledku jiné investiční výstavby, je investor této výstavby povinen zajistit výstavbu náhradní dálnice, silnice nebo místní komunikace odpovídající dopravním potřebám.
Ačkoli § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), výslovně nepředepisoval, kdo má být vlastníkem náhradní komunikace, systematika právní úpravy veřejných komunikací směřuje k závěru, že vlastníkem má být tentýž subjekt, který byl vlastníkem zrušené komunikace (tj. subjekt příslušný pro danou kategorii). Současná (bezprostředně navazující) úprava v § 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, stanoví, že vlastníkem dálnic a silnic je stát, vlastníkem místních komunikací obec; tyto komunikace jsou součástí sítě veřejných komunikací a podléhají veřejnoprávní správě (silniční správní úřady).
Ustanovení výslovně neřeší vlastnictví nově vybudované náhradní komunikace; tuto otázku je proto nutno vyřešit výkladem teleologickým a systematickým, se zřetelem k právní povaze veřejných komunikací a k následné systematice zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), účinného od 1. 4. 1997.
Účelem citovaného ustanovení je zachovat dopravní obslužnost dotčeného území při zrušení veřejné komunikace, tedy nahradit funkci zrušené dálnice, silnice nebo místní komunikace tak, aby nedošlo k dotčení veřejného zájmu na obecném užívání a bezpečné a plynulé dopravě. Pojem „náhradní“ proto neznamená identickou kopii, nýbrž funkční ekvivalent, který odpovídá dopravním potřebám (kapacitně, bezpečnostně, kategorií), jež původní komunikace zajišťovala. Tuto koncepci funkční ekvivalence reflektuje judikatura dovolacího soudu k pozdější úpravě, která připouští, že při nahrazování nelze vždy zachovat totožné parametry, ale komunikace musí být „z hlediska provozu vyhovující“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 9. 2022, sp. zn. 25 Cdo 1626/2021).
Z povahy věci pak vyplývá, že investor plní kompenzační veřejnoprávní povinnost: Vyvolal-li (svou investicí) zrušení veřejné komunikace, musí na své náklady zřídit novou veřejnou komunikaci (nikoli soukromou dopravní cestu). V opačném případě by byl popřen smysl institutu „náhradní komunikace“ i veřejný účel obecného užívání. Veřejné užívání je totiž jádrovým prvkem režimu pozemních komunikací.
Ačkoli § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), výslovně nepředepisoval, kdo má být vlastníkem náhradní komunikace, systematika právní úpravy veřejných komunikací směřuje k závěru, že vlastníkem má být tentýž subjekt, který byl vlastníkem zrušené komunikace (tj. subjekt příslušný pro danou kategorii). Současná (bezprostředně navazující) úprava v § 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, stanoví, že vlastníkem dálnic a silnic je stát, vlastníkem místních komunikací obec; tyto komunikace jsou součástí sítě veřejných komunikací a podléhají veřejnoprávní správě (silniční správní úřady). Je zjevné, že zákonodárce spojuje kategoriální zařazení (dálnice/silnice/místní komunikace) s příslušným veřejným vlastníkem; stejná logika dopadá i na „náhradu“ za komunikaci zrušenou bezprostředně před účinností nové úpravy.
Zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), implicitně předpokládal veřejný charakter komunikací (obecné užívání, správa silničními správními orgány), proto povinnost investora byla kompenzační, nikoli dispoziční; jejím účelem bylo zachovat dopravní obslužnost, nikoli vytvořit soukromý majetek. Investor tak nenabyl vlastnictví náhradní komunikace jejím zhotovením; nejde o „jinou skutečnost stanovenou zákonem“ ve smyslu § 132 obč. zák., protože § 18 odst. 9, zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), takový následek nestanoví.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 29. 1. 2014, sp. zn. 9 As 15/2012-27) potvrzuje kontinuitu a kategorizaci místních komunikací mezi „starou“ a „novou“ úpravou a zdůrazňuje, že status místní komunikace se pojí s jejím veřejným určením a režimem, nikoli s prostou soukromoprávní dispozicí. Tím nepřímo podporuje závěr, že „náhradní“ komunikace musí bezprostředně navázat do téhož veřejného majetkového režimu, v němž byla provozována komunikace zrušená.
Investor je sice adresátem povinnosti výstavby, nikoli však subjektem, jehož by zákon zamýšlel učinit vlastníkem veřejné komunikace. Jeho role je dočasná a kompenzační: zřídit (vybudovat, předat) náhradní dílo, aby veřejný vlastník (stát či obec dle kategorie) mohl bez přerušení zajišťovat správu a údržbu a garantovat obecné užívání. Tento závěr koresponduje jak s logikou veřejné správy pozemních komunikací, tak s následnou pozitivní úpravou vlastnictví (§ 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích). Současně pokud místní komunikace náleží obci a výkon veřejné správy (správa, údržba, omezení obecného užívání) navazuje na vlastnictví veřejnoprávního subjektu, pak by taková správa v případě setrvání náhradní komunikace v majetku investora byla systémově neproveditelná.
Podle § 132 odst. 1 obč. zák. platilo, že vlastnictví věci lze nabýt kupní, darovací nebo jinou smlouvou, děděním, rozhodnutím státního orgánu nebo na základě jiných skutečností stanovených zákonem.
Investor podle § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), neplní roli objednatele ve smyslu § 651 obč. zák., ale adresáta veřejnoprávní povinnosti. Zhotovitel (stavební firma) staví pro investora, nikoli pro veřejného vlastníka, ale investor není oprávněn komunikaci vlastnit, protože u něj chybí tzv. „vlastnická vůle“ zhotovitele (vlastnictví obecně nenabývá ten, kdo věc tvoří pro jiného). Zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silničnízákon), implicitně předpokládal veřejný charakter komunikací (obecné užívání, správa silničními správními orgány), proto povinnost investora byla kompenzační, nikoli dispoziční; jejím účelem bylo zachovat dopravní obslužnost, nikoli vytvořit soukromý majetek. Investor tak nenabyl vlastnictví náhradní komunikace jejím zhotovením; nejde o „jinou skutečnost stanovenou zákonem“ ve smyslu § 132 obč. zák., protože § 18 odst. 9, zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), takový následek nestanoví.
V tomto případě je tak nutné do pozice objednatele dosadit veřejného vlastníka, který nabývá ke zhotovované věci vlastnické právo. Povinnost investora končí zajištěním výstavby a předáním komunikace příslušnému veřejnému vlastníku.
V tomto případě je tak nutné do pozice objednatele dosadit veřejného vlastníka, který nabývá ke zhotovované věci vlastnické právo. Povinnost investora končí zajištěním výstavby a předáním komunikace příslušnému veřejnému vlastníku.
Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší soud k závěru, že vlastníkem nově vybudované náhradní komunikace podle § 18 odst. 9 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění účinném od 1. 1. 1995 do 31. 3. 1997, je ten, kdo byl vlastníkem komunikace zrušené; investor jen splní kompenzační povinnost výstavby, poté předánáhradní komunikaci do majetku příslušného veřejného vlastníka, který ji zařadí do sítě a bude vykonávat správu a údržbu. Tento výklad je v souladu s účelem ustanovení, systematikou veřejného majetkového režimu pozemních komunikací a s navazující zákonnou úpravou účinnou od 1. 4. 1997.