Dohody o narovnání z pohledu povinnosti péče řádného hospodáře členů orgánů měst a obcí
Péče řádného hospodáře se obecně vztahuje na všechny členy volených orgánů (tedy jak na statutární orgány obchodních společností, tak i na volené orgány veřejnoprávních korporací, jako jsou obce). Povinnost konkrétně volených orgánů obcí postupovat s péčí řádného hospodáře je vedle OZ dovozována také např. z veřejnoprávních ustanovení o povinnostech členů zastupitelstva (či rady) obce.
Mnoho měst a obcí nepoužívá při řešení sporů dohodu o narovnání z důvodu případné odpovědnosti členů orgánů města či obce za porušení povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře. Z důvodu (často zcela neoprávněného) strachu tak dochází k vedení soudních sporů, který ani strany ve skutečnosti nechtějí vést, ale bojí se uzavřít narovnání. Tím se často zvyšují enormně náklady (např. úroky z prodlení) a odkládá se doba řešení, která v mnoha případech může hrát podstatnou roli (např. u rozestavěných a nedokončených budov, kdy je nezbytné takové budovy zajistit proti povětrnostním vlivům a vysoutěžit nového zhotovitele). Přitom uzavření dohody o narovnání není právně nedovolené jednání, naopak, takové řešení přináší nesporné výhody. Uzavření dohody o narovnání je často výhodnějším řešením než nejistý výsledek dlouhého sporu.
Odpovědnost člena zastupitelstva obce za škodu, kterou způsobil obci v souvislosti s výkonem funkce se řídí zákoníkem práce. Pro tyto účely se obec považuje za zaměstnavatele a členové zastupitelstva obce se považují za zaměstnance.
Povinnost péče řádného hospodáře je ve své základní podobě upravena v § 159 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění ("OZ"), a to tak, že "každý, kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky."
Osoby povinné jednat s péčí řádného hospodáře
Po uzavření dohody o narovnání již nebude v zásadě možné zjistit, jakým způsobem by soud (či rozhodčí senát rozhodčího soudu) spory rozhodnul, jelikož tyto budou ukončeny.
Péče řádného hospodáře se obecně vztahuje na všechny členy volených orgánů (tedy jak na statutární orgány obchodních společností, tak i na volené orgány veřejnoprávních korporací, jako jsou obce). Povinnost konkrétně volených orgánů obcí postupovat s péčí řádného hospodáře je vedle OZ dovozována také např. z veřejnoprávních ustanovení o povinnostech členů zastupitelstva (či rady) obce, o obsahu jejich slibů či z § 38 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění ("Zákon o obcích"), ve kterém se uvádí: "Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn." Velmi obdobně je přitom formulován také § 35 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v platném znění ("Zákon o Hlavním městě Praze"), kde se uvádí: "Majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Porušením povinností stanovených ve větě první není takové nakládání s majetkem hlavního města Prahy, které sleduje jiný důležitý zájem hlavního města Prahy, který je řádně odůvodněn."
Naopak, v případě negativního výsledku sporů lze vždy zpochybnit rozhodnutí orgánů měst či obcí pokračovat v řízení namísto uzavření dohody o narovnání, která by jinak mohla být pro město či obec výhodnější.
Z uvedeného lze dojít k závěru, že povinnost jednat s péčí řádného hospodáře skutečně mají (vedle volených členů orgánů obchodních společností) také členové volených orgánů obcí, včetně hlavního města Prahy (a městských částí); to potvrzuje i odborná literatura[1].
Obsah povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře
Povinnost jednat s péčí řádného hospodáře přitom zahrnuje tři základní povinnosti, a to povinnost jednat pečlivě, informovaně a loajálně[2].[3] Podle odborné literatury i soudní judikatury dále platí, že člen voleného orgánu odpovídá za to, že svou činnost vykonává s péčí řádného hospodáře, nikoli už ale za výsledek této své činnosti. Jinými slovy, kdo jedná jako člen voleného orgánu pečlivě, informovaně a loajálně, ten se nedopouští porušení péče řádného hospodáře, a to ani když jeho řádně vykonávaná činnost přinese nepředpokládané negativní důsledky. Zákon o obcích (i Zákon o hlavním městě Praze) dále v tomto smyslu uvádějí, že není porušením § 38 Zákona o obcích (pravidel o nakládání s obecním majetkem), pokud je sledován jiný důležitý a odůvodněný zájem obce[4].
Povinnost zastupitele vykonávat funkci s péčí řádného hospodáře ovšem neznamená, že by tuto funkci nemohl vykonávat ten, kdo není odborníkem v záležitostech, o nichž má rozhodovat. Zákon v této souvislosti uvádí, že kdo není péče řádného hospodáře schopen (rozuměno svými vlastními schopnostmi), musí pro sebe z této situace vyvodit důsledky (nikoli tedy přestat svou funkci vykonávat). To zejména znamená, že zastupitel by nikdy neměl rozhodovat bez znalosti věci, s tím, že pokud takovou znalost nemá on sám, může ji získat z jiných zdrojů (obvykle na základě podkladů získaných od obce, typicky na základě podkladů pro jednání zastupitelstva nebo rady obce). Pokud zastupitel nemá dostatečné podklady pro to, aby se mohl rozhodnout se znalostí věci, měl by se zdržet hlasování a požadovat jejich doplnění (v opačném případě by bylo možné dovodit, že při své činnosti nepostupoval informovaně a pečlivě). Pokud se zastupitel spolehne na informace a podklady, které mu byly za účelem rozhodování předány obcí, v zásadě by neměl nést odpovědnost za to, že se tyto podklady následně ukáží být chybné či nepřesné; odlišná by samozřejmě byla situace, kdy by takové podklady na první pohled vzbuzovaly pochybnost o jejich správnosti[5].
Odpovědnost za porušení povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře
Pokud by však případné rozhodnutí pokračovat ve sporech bylo podloženo konkrétními právními závěry (ze kterých lze usuzovat na úspěch ve sporech), pak je samozřejmě rozhodnutí pokračovat ve sporech a neuzavřít dohodu o narovnání zcela legitimní.
Co se týče odpovědnosti za případnou újmu způsobenou právnické osobě porušením povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře, uvádí ohledně zastupitelů § 79 Zákona o obcích, že "odpovědnost člena zastupitelstva obce za škodu, kterou způsobil obci v souvislosti s výkonem funkce […] se řídí zákoníkem práce. Pro tyto účely se obec považuje za zaměstnavatele a členové zastupitelstva obce se považují za zaměstnance.". To znamená, že např. pro určení výše případné náhrady škody se uplatní § 257 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v platném znění[6]. Hlavní město Praha se přitom sice neřídí Zákonem o obcích, ale Zákonem o hlavním městě Praze, i ten ale v § 58b obsahuje úpravu téměř totožnou s § 79 Zákona o obcích, podle které "odpovědnost člena zastupitelstva hlavního města Prahy za škodu, kterou způsobil hlavnímu městu Praze v souvislosti s výkonem funkce […] se řídí zákoníkem práce. Pro tyto účely se hlavní město Praha považuje za zaměstnavatele a členové zastupitelstva hlavního města Prahy se považují za zaměstnance".
Výše popsané závěry o odpovědnosti členů zastupitelstev obcí se tedy uplatní i na zastupitele hlavního města Prahy (ostatně by i postrádalo smysl, aby mezi oběma skupinami zastupitelů existovaly v tomto směru rozdíly). Totéž bude podle všeho platit i pro zastupitele městských částí hlavního města Prahy; Zákon o hlavním městě Praze totiž sice neobsahuje žádnou specifickou úpravu odpovědnosti zastupitelů městských částí (jako je tomu v případě odpovědnosti zastupitelů hlavního města Prahy), v § 87 odst. 3 ale Zákon o hlavním městě Praze uvádí: "Na postavení a jednání zastupitelstva městské části a na práva a povinnosti jeho členů se obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání zastupitelstva hlavního města Prahy a na práva a povinnosti členů zastupitelstva hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak." Lze přitom dovozovat, že jelikož ohledně odpovědnosti zastupitelů městských částí není Zákonem o hlavním městě Praze stanoveno jinak, uplatní se očividně i zde jeho § 58b.
Otázka, zda uzavřít či neuzavřít dohodu o narovnání a v jakém znění, proto není závislá na skutečném (konečném) rozhodnutí soudu ve sporech, ale pouze na předpokládaném výsledku (odhadu konečného rozhodnutí) soudu, které je třeba ze strany orgánů města či obce předjímat s ohledem na potřebnou znalost jednotlivých okolností sporů (včetně právních otázek).
Dle odborné literatury by se navíc na zastupitele obcí neměl vztahovat ani § 159 odst. 3 OZ, podle kterého "nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci". Toto ustanovení je totiž v rozporu s povahou odpovědnosti zastupitele vůči obci, která je podle § 79 Zákona o obcích pojata jako odpovědnost pracovněprávní[7] (lze přitom dovodit, že stejné závěry se uplatní i na zastupitele hlavního města Prahy, resp. i na zastupitele městských částí, když i jejich odpovědnost je v tomto směru pojata jako pracovněprávní, viz výše).
V souladu s povinností jednat s péčí řádného hospodáře musí být samozřejmě přistupováno i k uzavírání dohody o narovnání (tedy jednat při této činnosti pečlivě, loajálně k obci a obstarat si potřebné informace); nerespektování této povinnosti může (v obecné rovině) za určitých okolností případně způsobit jak odpovědnost občanskoprávní (povinnost k náhradě škody), tak i případně trestněprávní.
Pokud se členové orgánů spoléhají na rady odborného externího poradce (jemuž nemají důvod nedůvěřovat), je jejich pozice výrazně příznivější. V této souvislosti lze odkázat např. na kauzu, kdy obec na návrh externího právního poradce uzavřela dohodu o narovnání se třetími osobami v takovém znění, které ale zcela očividně odporovalo rozhodnutí o přidělené dotaci (přestože totiž dle rozhodnutí o dotaci byla obec povinna nepřevádět po určitou dobu vlastnické právo k dotované budově třetím osobám, v rámci dohody o narovnání došlo k převodu spoluvlastnického podílu nájemcům budovy, a v důsledku toho byla obci dotace odebrána). Ve věci byli v trestním řízení obžalováni, mimo jiné, starosta a místostarosta obce; zastání nalezli u Nejvyššího soudu, který rozhodl, že je nelze stíhat pro trestný čin, pokud se jako laici spolehli na radu externího právního poradce, jemuž neměli důvod nedůvěřovat[8].
Nezbytné úvahy města či obce před uzavřením dohody o narovnání
Je přitom třeba upozornit, že řešení soudních či rozhodčích sporů narovnáním není nijak výjimečným obchodně-právním řešením, ke kterému dochází jak v České republice, tak v zahraničí.
Při uplatňování či neuplatňování určitých nároků u soudu (včetně rozhodčího soudu) je obecně třeba, aby příslušné osoby (rozhodující o podání žaloby apod.) posoudily mimo jiné i eventuální úspěšnost postupu v daném sporu, který může být závislý nejen např. na možnosti vůbec prokázat vznik, výši či trvání žalované pohledávky, ale také reálnost jejího (alespoň částečného) vymožení.[9] To znamená, že za jistých okolností (pokud se šance na úspěch zdá být nízká, nebo sice nízká není, ale pohledávku zřejmě nebude možné vymoct) může být v rozporu s péčí řádného hospodáře i vedení soudního řízení a vynakládání souvisejících nákladů.
Proto posouzení, zda budou určité nároky vymáhány (resp. zda bude pokračováno v soudním sporu), je věcí úvahy, která musí být učiněna vždy s ohledem na všechny okolnosti.
Po uzavření dohody o narovnání již nebude v zásadě možné zjistit, jakým způsobem by soud (či rozhodčí senát rozhodčího soudu) spory rozhodnul, jelikož tyto budou ukončeny.
Naopak, v případě negativního výsledku sporů lze vždy zpochybnit rozhodnutí orgánů měst či obcí pokračovat v řízení namísto uzavření dohody o narovnání, která by jinak mohla být pro město či obec výhodnější.
Obsah dohody o narovnání by měl být takový, aby byl pro město či obec co možná nejvýhodnější (v rámci možného) a nestavěl je do horší právní a ekonomické pozice, než která by vznikla v případě, že by spory byly rozhodnuty v celém (nebo v převážném) rozsahu v neprospěch města či obce.
Pokud by však případné rozhodnutí pokračovat ve sporech bylo podloženo konkrétními právními závěry (ze kterých lze usuzovat na úspěch ve sporech), pak je samozřejmě rozhodnutí pokračovat ve sporech a neuzavřít dohodu o narovnání zcela legitimní.
Otázka, zda uzavřít či neuzavřít dohodu o narovnání a v jakém znění, proto není závislá na skutečném (konečném) rozhodnutí soudu ve sporech, ale pouze na předpokládaném výsledku (odhadu konečného rozhodnutí) soudu, které je třeba ze strany orgánů města či obce předjímat s ohledem na potřebnou znalost jednotlivých okolností sporů (včetně právních otázek).
Je přitom třeba upozornit, že řešení soudních či rozhodčích sporů narovnáním není nijak výjimečným obchodně-právním řešením, ke kterému dochází jak v České republice, tak v zahraničí. Uvést lze například dohodu o narovnání uzavřenou mezi Ředitelstvím silnic a dálnic České republiky a společností Kapsch, kterou byl vyřešen spor o pokrytí provozních služeb přespočetných palubních jednotek v tuzemském mýtném systému,[10] popřípadě ze zahraničních zdrojů dohodu o narovnání uzavřenou mezi společnostmi Apple a Motorola Mobility (spadající pod společnost Google) ve vztahu ke sporům týkajícím se patentů na tzv. chytré telefony. Nejde tedy o mimořádný či nestandardní postup, naopak narovnání je u komplikovaných případů zpravidla lepším řešením než nejistý výsledek soudního či rozhodčího řízení.
V neposlední řadě jsou v praxi často v rámci rozhodování zohledňovány i jiné (ryze neprávní) okolnosti, např. renomé a zkušenosti konkrétních právních zástupců zastupujících strany v soudním (rozhodčím) řízení, jejich společenská a odborná reputace a neformální odborný vliv (zejména zda a do jaké míry jsou jejich odborné názory respektovány v širší právní komunitě nebo zda jejich odborné postavení nebo postavení v rámci konkrétních institucí představuje širší neformální společenský vliv).
Obsah dohody o narovnání by měl být takový, aby byl pro město či obec co možná nejvýhodnější (v rámci možného) a nestavěl je do horší právní a ekonomické pozice, než která by vznikla v případě, že by spory byly rozhodnuty v celém (nebo v převážném) rozsahu v neprospěch města či obce.
Samozřejmě je však nutno počítat s tím, že podstatou narovnání jsou ústupky obou dvou stran, nikoli jen jedné.
Před učiněním samotného konečného rozhodnutí o narovnání (či pokračování) ve sporech ze strany orgánů měst a obcí, by mělo dojít k prověření, zda historicky existuje jednoznačné stanovisko a doporučení k řešení sporů, zejména doporučení pokračovat ve sporech a jednoznačná kvalifikovaná predikce pozitivního výsledku ve sporech. Pokud takové jednoznačné stanovisko existuje, je nezbytné se vypořádat s tím, zda existují i jiná stanoviska a jiné názory na řešení sporů (např. s méně optimistickým hodnocením právního postavení). Pokud ano, pak je nezbytné zjistit, zda odlišné názory převažují, nebo naopak. Dále je nezbytné zohlednit i osoby předkládající analýzy za jednotlivé strany ve sporech (např. jejich akademické působení, zkušenosti v oboru, publikační činnost apod.).
V neposlední řadě jsou v praxi často v rámci rozhodování zohledňovány i jiné (ryze neprávní) okolnosti, např. renomé a zkušenosti konkrétních právních zástupců zastupujících strany v soudním (rozhodčím) řízení, jejich společenská a odborná reputace a neformální odborný vliv (zejména zda a do jaké míry jsou jejich odborné názory respektovány v širší právní komunitě nebo zda jejich odborné postavení nebo postavení v rámci konkrétních institucí představuje širší neformální společenský vliv). U rozhodčího řízení je důležité rovněž, aby byly známy odborné názory jednotlivých rozhodců, jejich publikační činnost atp.
_____________________________________
[1] "Poslední otázkou k posouzení je vztažení § 159 ObčZ na členy zastupitelstva obce. […] Předně není pochyb, že se dané pravidlo na členy zastupitelstva vztahuje. […] Ostatně pravidlo, podle něhož musí vykonávat člen zastupitelstva svou funkci s péčí řádného hospodáře a není-li (v konkrétním případě) této péče schopen, musí z toho vyvodit důsledky, je obsaženo i v OZř, především ve slibu zastupitele (§ 69 odst. 2), jakož i v § 38 odst. 1, upravujícím povinnost jednat s péčí řádného hospodáře." POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 394.
[2] LAVICKÝ, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1−654). Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2014, s. 816.
[3] Péče řádného hospodáře se fakticky projevuje na dvou úrovních. V té první je třeba plnit povinnosti uložené právním řádem, stanovami, smlouvou o výkonu funkce apod. V té druhé je potom třeba plnit tyto povinnosti v určité kvalitě (tj. v takové kvalitě, v jaké by je plnil řádný hospodář). Pokud má být tedy jednáno s péčí řádného hospodáře, je nutné nejen plnit veškeré povinnosti, ale zároveň je plnit i v určité kvalitě.
[4] "Pokud jde o pojem „jiný důležitý zájem“, zřejmě je jím nutné myslet jiný zájem než získání ekonomicky nejvýhodnějšího plnění, tedy jiný zájem než zájem na ekonomicky optimální dispozici. „Řádné odůvodnění“ musí spočívat v existenci legitimního důvodu (srov. výše), tedy objektivně akceptovatelného důvodu. O něm musí příslušný orgán rozhodnout. Samozřejmě nikoli výslovně, postačí, pokud se o takovém důvodu ví v době rozhodování a členové daného orgánu tento důvod vzali při svém rozhodování v potaz. Stejně tak není nezbytné, aby byl výslovně zaznamenán v písemné podobě." POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 212.
[5] POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 395.
[6] § 257 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, v platném znění: "Výše požadované náhrady škody způsobené z nedbalosti nesmí přesáhnout u jednotlivého zaměstnance částku rovnající se čtyřapůlnásobku jeho průměrného měsíčního výdělku před porušením povinnosti, kterým způsobil škodu. Toto omezení neplatí, byla-li škoda způsobena úmyslně, v opilosti, nebo po zneužití jiných návykových látek." V případě nedbalostního způsobení škody tedy bude případná povinnost k úhradě poměrně limitovaná; oproti tomu na škodu způsobenou úmyslně se žádná takováto limitace nevztahuje.
[7] POTĚŠIL, L., FUREK, A., HEJČ, D., CHMELÍK, V., RIGEL, F., ŠKOP, J. Zákon o obcích. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 395.
[8] BLAŽEK, J. Nakládání s obecním majetkem a jeho trestněprávní aspekty. Právní prostor [online]. 28. 1. 2019 [cit. 30. 4. 2021]. Dostupné online z https://www.pravniprostor.cz/clanky/spravni-pravo/nakladani-s-obecnim-majetkem-a-jeho-trestnepravni-aspekty.
[9] Viz rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 4276/2009, který dále uvádí: "V případě dlužníka, který zjevně není schopen své závazky splnit ani částečně, popř. v situaci, kdy společnost není s to prokázat svá tvrzení ohledně vzniku, výše a trvání pohledávky, aniž by takový stav způsobil sám jednatel, by naopak v rozporu s náležitou péčí (péčí řádného hospodáře) mohlo být – podle okolností případu – podání žaloby a vynaložení dalších nákladů na vedení soudního řízení. Jinými slovy to, zda jednatel bude pohledávky společnosti vymáhat, je věcí jeho úvahy v rámci obchodního vedení, jež musí být učiněna s ohledem na všechny okolnosti."
[10] Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD) podepsalo s Kapschem dohodu o narovnání - problém s přespočetnými OBU končí. ŘSD. [online]. 3. 4. 2014 [cit. 30. 4. 2021]. Dostupné z: https://www.rsd.cz/wps/portal/!ut/p/a0/dcs7b4MwFIbh35KBkfhgDIZuBtQG0QtqhhYv1Ylxg9VwkeMQqb--brYOPdv3PjpEknciJ1zNEZ2ZJzz53V3VeLegG4IoFgG0s3V4CiIKe-N0ADL9gH9OwI3LB7Fj_NEHllGoq2JX8fwJoE5v3NRNHRUlNFCUJQh2nwBrn-FFsL-cxYJ75q1IXqsIMv-dc-zpJ9AwZoAhS2MeHlLQocqZpj0mvc_kjUgi1cVaPTnSOXvRv2HBoyadPfdbtGowqzPnr3lFNXwvFleyjGN2FZvND4MHps8!/.