Převod práv a povinností z veřejnoprávních povolení
Pod pojem veřejnoprávního povolení můžeme řadit rozsáhlou škálu úkonů orgánů veřejné moci, označovaných jako úřední povolení, oprávnění, souhlas atd.
Pod pojem veřejnoprávního povolení můžeme řadit rozsáhlou škálu úkonů orgánů veřejné moci označovaných jako úřední povolení, oprávnění, souhlas atd. ("Veřejnoprávní povolení"). Veřejnoprávní povolení mají typicky formu rozhodnutí podle § 67 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění ("Správní řád"), nelze ale vyloučit jejich udělení např. formou faktického zásahu nebo pokynu podle Správního řádu či jiným postupem podle speciálního zákona.
Společné všem Veřejnoprávním povolením je, že jejich adresátům zakládají, mění, nebo ruší jejich veřejnoprávní práva a povinnosti. Ke stanovení veřejnoprávních práv a povinností přitom ze strany veřejné moci dochází zpravidla autoritativně, bez možnosti odchýlit se od postupu stanoveného zákonem.
Veřejnoprávní povolení mají typicky formu rozhodnutí podle § 67 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění, nelze ale vyloučit jejich udělení např. formou faktického zásahu nebo pokynu podle správního řádu či jiným postupem podle speciálního zákona.
Veřejnoprávní povolení se dělí na povolení vztahující se a zavazující jmenovitě určené osoby, tzv. rozhodnutí ad personam[1] a povolení vztahující se a vázané na konkrétní věc, tzv. rozhodnutí in rem. [2] Z hlediska převodu práv a povinností z Veřejnoprávního povolení je toto dělení důležité z hlediska § 73 odst. 1 věty poslední Správního řádu, podle kterého platí, že "jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci (tzn. rozhodnutí in rem), je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků".
Možnost převodu práv a povinností z Veřejnoprávních povolení ad personam
Veřejnoprávní povolení vydaná konkrétní osobě formou rozhodnutí ad personam jsou vázána pouze na tuto osobu a v obecném režimu nemohou být převedena nebo postoupena na jinou osobu. Dle právní nauky se totiž jedná o veřejná subjektivní práva, která jsou ze své podstaty nepřenositelná, protože o nich rozhoduje správní orgán v řízení ve vztahu ke konkrétní osobě.
Společné všem Veřejnoprávním povolením je, že jejich adresátům zakládají, mění, nebo ruší jejich veřejnoprávní práva a povinnosti. Ke stanovení veřejnoprávních práv a povinností přitom ze strany veřejné moci dochází zpravidla autoritativně, bez možnosti odchýlit se od postupu stanoveného zákonem.
První výjimkou z výše uvedeného zákazu jsou případy, kdy zvláštní zákony umožňují a upravují vlastní mechanismus převodu nebo přechodu Veřejnoprávního povolení. Ve zvláštním zákoně, který upravuje postup vydání Veřejnoprávního povolení, musí být přesně definován postup, jak může být povolení převedeno na jinou osobu. Příkladem takového postupu je § 13 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), v platném znění ("Živnostenský zákon"), podle kterého může při smrti podnikatele, fyzické osoby, v určitých případech v jeho živnosti pokračovat jeho dědic a další stanovené osoby. Obdobně může za podmínek uvedených v § 14 Živnostenského zákona při fúzi nebo rozdělení obchodní společnosti nebo družstva nebo při převodu jmění na společníka v živnosti pokračovat nástupnická obchodní společnost nebo družstvo. [3]
Druhou výjimkou z obecného zákazu převodu práv a povinností z Veřejnoprávního povolení je možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy podle § 162 Správního řádu, které správní teorie označuje za tzv. veřejnoprávní smlouvy mezi osobami soukromého práva ("Veřejnoprávní smlouva"). Veřejnoprávní smlouvu mohou uzavřít osoby soukromého práva, které by byly účastníky případného správního řízení o udělení Veřejnoprávního povolení. Veřejnoprávní smlouva může upravit převod nebo způsob výkonu práv a povinností smluvních stran. K uzavření Veřejnoprávní smlouvy je třeba souhlas správního orgánu, který by řízení o udělení Veřejnoprávního povolení vedl. Správní orgán Veřejnoprávní smlouvu a její obsah následně posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Přestože Správní řád tak výslovně nestanoví, teorie správního práva se ve vztahu k Veřejnoprávním smlouvám shoduje na závěru, že k jejich uzavření je potřeba výslovné zákonné zmocnění. To znamená, že i v případě Veřejnoprávní smlouvy musí speciální zákon stanovit možnost a případné náležitosti jejího uzavření. [4] Uzavírání Veřejnoprávních smluv mezi osobami soukromého práva je v praxi užíváno pouze minimálně, protože speciální zmocnění k uzavření takových Veřejnoprávních smluv se ve speciálních zákonech zpravidla nevyskytují.
Možnost převodu práv a povinností z veřejnoprávních povolení in rem
Veřejnoprávní povolení se dělí na povolení vztahující se a zavazující jmenovitě určené osoby, tzv. rozhodnutí ad personam a povolení vztahující se a vázané na konkrétní věc, tzv. rozhodnutí in rem.
Veřejnoprávní povolení vydaná formou rozhodnutí in rem jsou vázaná ke konkrétní věci (movité nebo nemovité) a to bez vztahu k oprávněné osobě. V souladu s § 73 odst. 1 věta poslední Správního řádu jsou Veřejnoprávní povolení in rem závazná i pro právního nástupce původního oprávněného, jemuž bylo povolení uděleno. To v důsledku znamená, že Veřejnoprávní povolení in rem přecházejí automaticky s věcí a to bez nutnosti jiného právního jednání původního a budoucího oprávněného.
Typickým a v praxi často užívaným Veřejnoprávním povolením in rem jsou územní rozhodnutí a stavební povolení podle Stavebního zákona. K jejich povaze se opakovaně vyjádřila soudní praxe a ke stejnému závěru došlo i ministerstvo vnitra při sjednocení výkladu Správního řádu: "Územní rozhodnutí o umístění stavby (viz § 79 stavebního zákona), o změně využití území (viz § 80 stavebního zákona) a o změně vlivu stavby na území (viz § 81 stavebního zákona) jsou rozhodnutími in rem, tedy upravují práva a povinnosti k věci, nikoliv práva a povinnosti vázaná výhradně na konkrétní osobu. Z toho důvodu se na tato rozhodnutí vztahuje § 73 odst. 2 věta poslední správního řádu, podle níž jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci, je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků. Z toho vyplývá, že výše uvedená územní rozhodnutí jsou závazná i pro právní nástupce účastníků řízení". [5]
Veřejnoprávní povolení vydaná konkrétní osobě formou rozhodnutí ad personam jsou vázána pouze na tuto osobu a v obecném režimu nemohou být převedena nebo postoupena na jinou osobu. Dle právní nauky se totiž jedná o veřejná subjektivní práva, která jsou ze své podstaty nepřenositelná, protože o nich rozhoduje správní orgán v řízení ve vztahu ke konkrétní osobě.
Stejně hodnotí povahu územních rozhodnutí a stavebních povolení judikatura českých soudů, podle kterých "je územní rozhodnutí vázáno k pozemku, jehož se týká (tzv. správní akt in rem), a spolu s převodem vlastnického práva k pozemku přechází na jeho nabyvatele"[6]a "ten, kdo nabude vlastnictví k věci, jež je nedokončenou stavbou, stává se stavebníkem, přestože mu nebylo vydáno stavební povolení, a je tak osobou, která rozhoduje o dalším osudu stavby, o tom, jaké práce bude třeba provést k jejímu dokončení, nebo i o tom, že stavba nebude dokončena či bude rozebrána apod., přebírá i veřejnoprávní povinnosti, jež se s vlastnictvím stavby pojí". [7]
Uvedené závěry shrnul Nejvyšší správní soud i s ohledem na rozlišení mezi rozhodnutími ad personam a rozhodnutími in rem následovně: "V řízeních, která nemají výlučně osobní povahu (typicky např. o změně jména nebo vydání zbrojního průkazu), ale vztahují se jako k předmětu řízení k určité věci (in rem), jako kupř. řízení stavební či kolaudační, může zásadně pokračovat ten, kdo převzal právo nebo povinnost, o něž v řízení jde (na základě singulární nebo univerzální sukcese), od svého právního předchůdce, který řízení opustil nebo zanikl". [8]
Přestože u Veřejnoprávních povolení in rem je možný automatický přechod práv a povinností na právního nástupce, obdobně jako u Veřejnoprávních povolení ad personam není ani u Veřejnoprávních povolení in rem možný převod práv a povinností právním jednáním původního a budoucího oprávněného. V této souvislosti je třeba odlišit právní jednání, kterým se převádí samotná věc, která je předmětem Veřejnoprávního povolení (např. pozemek, k němuž se váže územní rozhodnutí). Samotná věc může být předmětem smlouvy (typicky např. kupní smlouvy), s převodem vlastnického práva k věci (např. pozemku), pak ale Veřejnoprávní povolení in rem (např. územní rozhodnutí) přechází automaticky bez nutnosti jakéhokoliv dalšího právního jednání smluvních stran. Z tohoto důvodu nelze ani práva a povinnosti z Veřejnoprávního povolení převést (např. smlouvou). Tento závěr opět potvrzuje judikatura Nejvyššího soudu, která stanoví, že "s ohledem na veřejnoprávní povahu rozhodnutí o stavebním povolení nelze práva a povinnosti z něho plynoucí postoupit dohodou podle občanského zákoníku, veřejnoprávní rozhodnutí nelze měnit soukromoprávní smlouvou". [9]
Veřejnoprávní povolení vydaná formou rozhodnutí in rem jsou vázaná ke konkrétní věci (movité nebo nemovité) a to bez vztahu k oprávněné osobě. To v důsledku znamená, že Veřejnoprávní povolení in rem přecházejí automaticky s věcí a to bez nutnosti jiného právního jednání původního a budoucího oprávněného.
I přes výše uvedené je nutné dodat, že se v praxi vyskytují různé formy smluv "o převodu práv a povinností z územních rozhodnutí a stavebních povolení". S ohledem na výše uvedené by takové smlouvy ale měly být posouzeny jako neplatné. Nicméně i přes neplatnost takových smluv řada správních orgánů (stavebních úřadů) může ve své rozhodovací činnosti obdobné smlouvy často vyžadovat po účastnících řízení. Takový postup správních orgánů sice není správný a s odkazem na uvedenou judikaturu a výklad ministerstva vnitra by správními orgány neměly být takové smlouvy požadovány, ale je stále rozšířený. Kompromisem může být koncipovat takovou smlouvu jako potvrzení přechodu práv či předložení společného prohlášení stran.
Závěr
Veřejnoprávní povolení dělíme podle toho, zda se vydané oprávnění váže na konkrétní osoby, tzv. rozhodnutí ad personam, nebo na konkrétní věc, tzv. rozhodnutí in rem.
Typickým a v praxi často užívaným Veřejnoprávním povolením in rem jsou územní rozhodnutí a stavební povolení podle Stavebního zákona. K jejich povaze se opakovaně vyjádřila soudní praxe a ke stejnému závěru došlo i ministerstvo vnitra při sjednocení výkladu Správního řádu.
Práva a povinností vyplývající z Veřejnoprávního povolení vydaného formou rozhodnutí ad personam nelze převést na jinou osobu, pokud takový postup výslovně nestanoví zvláštní zákon, podle kterého bylo Veřejnoprávní povolení uděleno, respektive pokud zvláštní zákon neumožňuje uzavření Veřejnoprávní smlouvy.
Práva a povinnosti vyplývající z Veřejnoprávního povolení vydaného formou rozhodnutí in rem lpí na věci, v souvislosti s kterou je povolení vydáno a přechází automaticky s převodem věci. Ani v případě Veřejnoprávních povolení vydaných formou rozhodnutí in rem není možné práva a povinnosti převést právním jednáním stran (např. smlouvou). Pokud je správním orgánem po účastníkovi řízení požadováno předložení takového právního jednání stran (např. smlouvy o převodu práv a povinností z územního rozhodnutí), nemá toto jednání správního orgánu oporu v českém právním řádu a mělo by být napraveno.
_____________________________________
[1] Příkladem rozhodnutí ad personam je úřední povolení k provozování dráhy podle § 11 a násl. zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, v platném znění.
[2] Příkladem rozhodnutí in rem je územní rozhodnutí podle § 76 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění ("Stavební zákon") nebo stavební povolení podle § 108 a násl. Stavebního zákona
[3] Institut možnosti pokračování v živnosti původní obchodní společnosti nebo družstva má ale jen dočasný charakter a nástupnická obchodní společnost nebo družstvo musí v souladu s § 14 Živnostenského zákona zažádat o vlastní živnostenské povolení.
[4] Možnost uzavření Veřejnoprávní smlouvy (mezi osobami soukromého práva) upravuje např. § 27 odst. 7 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), v platném znění, který umožňuje smluvně převést dobývací prostor na jinou osobu.
[5] Závěr č. 95 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke Správnímu řádu ze dne 11. 6. 2010.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, sp. zn. 1 As 73/2011-316.
[7] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2014, sp. zn. 26 Cdo 781/2013.
[8] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 As 77/2013 – 131.
[9] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2014, sp. zn. 26 Cdo 781/2013.