Transakční praxe: Realizace výstavby v případě veřejnoprávních povolení vydaných ve prospěch třetí osoby
Územní rozhodnutí a stavební povolení jsou tzv. rozhodnutími in rem (rozhodnutí, jejichž předmětem je věc), která jsou vázaná ke konkrétní věci, a to bez vztahu k oprávněné osobě. V souladu s § 73 odst. 1 věta poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění („Správní řád“) jsou veřejnoprávní povolení (rozhodnutí) in rem závazná i pro právního nástupce původního oprávněného, jemuž bylo oprávnění uděleno. Z územního rozhodnutí a stavebního povolení tak může být oprávněna i jiná osoba než subjekt, v jehož prospěch bylo původní oprávnění vydáno.
V praxi často vzniká otázka, zda je vlastník pozemku oprávněn provést stavbu, pokud veřejnoprávní povolení k realizaci stavby obstarávala s jeho souhlasem třetí osoba vlastním jménem a veřejnoprávní povolení (zejména stavební povolení) byla vydaná ve prospěch této třetí osoby.
Veřejnoprávní povolení k realizaci stavby
Veřejnoprávní povolení k realizaci stavby představují rozhodnutí orgánu veřejné moci, která zejména opravňují žadatele k umístění a provedení stavby, tedy územní rozhodnutí a stavební povolení podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění („Stavební zákon“).
Územní rozhodnutí a stavební povolení jsou tzv. rozhodnutími in rem (rozhodnutí, jejichž předmětem je věc), která jsou vázaná ke konkrétní věci, a to bez vztahu k oprávněné osobě. V souladu s § 73 odst. 1 věta poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění („Správní řád“) jsou veřejnoprávní povolení (rozhodnutí) in rem závazná i pro právního nástupce původního oprávněného, jemuž bylo oprávnění uděleno. Z územního rozhodnutí a stavebního povolení tak může být oprávněna i jiná osoba než subjekt, v jehož prospěch bylo původní oprávnění vydáno.
K právní povaze územních rozhodnutí a stavebních povolení se opakovaně vyjadřují i soudy v rámci jejich rozhodovací praxe, např. následovně: „Územní rozhodnutí o umístění stavby (viz § 79 stavebního zákona), o změně využití území (viz § 80 stavebního zákona) a o změně vlivu stavby na území (viz § 81 stavebního zákona) jsou rozhodnutími in rem, tedy upravují práva a povinnosti k věci, nikoliv práva a povinnosti vázaná výhradně na konkrétní osobu. Z toho důvodu se na tato rozhodnutí vztahuje § 73 odst. 2 věta poslední správního řádu, podle níž jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci, je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků. Z toho vyplývá, že výše uvedená územní rozhodnutí jsou závazná i pro právní nástupce účastníků řízení“ [1] nebo územní rozhodnutí je vázáno k pozemku, jehož se týká (tzv. správní akt in rem), a spolu s převodem vlastnického práva k pozemku přechází na jeho nabyvatele“.[2]
Práva a povinnosti z územního rozhodnutí a stavebního povolení mohou vzhledem k výše uvedenému přejít na další osoby rozdílné od původního oprávněného (zejména na jeho právního nástupce). Naopak u nich není možný převod práv a povinností právním jednáním původního a budoucího oprávněného (např. prostřednictvím smlouvy).
Práva a povinnosti z územního rozhodnutí a stavebního povolení mohou vzhledem k výše uvedenému přejít na další osoby rozdílné od původního oprávněného (zejména na jeho právního nástupce). Naopak u nich není možný převod práv a povinností právním jednáním původního a budoucího oprávněného (např. prostřednictvím smlouvy). Tento závěr opět potvrzuje soudní praxe, podle které „s ohledem na veřejnoprávní povahu rozhodnutí o stavebním povolení nelze práva a povinnosti z něho plynoucí postoupit dohodou podle občanského zákoníku, veřejnoprávní rozhodnutí nelze měnit soukromoprávní smlouvou“.[3]
K automatickému přechodu práv a povinností z územního rozhodnutí a stavebního povolení standardně dochází např. v důsledku převodu vlastnického práva, tedy na základě kupní smlouvy. Soudní praxe v této otázce dovodila, že „ten, kdo nabude vlastnictví k věci, jež je nedokončenou stavbou, stává se stavebníkem, přestože mu nebylo vydáno stavební povolení, a je tak osobou, která rozhoduje o dalším osudu stavby, o tom, jaké práce bude třeba provést k jejímu dokončení, nebo i o tom, že stavba nebude dokončena či bude rozebrána apod., přebírá i veřejnoprávní povinnosti, jež se s vlastnictvím stavby pojí“.[4] Přestože strany nemusí (a ani nemůžou) uzavírat samostatnou smlouvu o převodu práv z veřejnoprávních povolení, v rámci právní jistoty je možné uvažovat alespoň o vystavení čestného prohlášení, na základě kterého strany vezmou automatický přechod veřejnoprávních povolení na vědomí.
Stavba neoprávněná a stavba nepovolená
K automatickému přechodu práv a povinností z územního rozhodnutí a stavebního povolení standardně dochází např. v důsledku převodu vlastnického práva, tedy na základě kupní smlouvy.
S ohledem na realizaci výstavby a rozsah práv a povinností je důležité rozlišit mezi stavbou neoprávněnou a stavbou nepovolenou.
Stavba neoprávněná je právní institut používaný soukromým právem, především zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění („Občanský zákoník“). O neoprávněnou stavbu se jedná v případě, kdy je stavba zřízena na cizím pozemku bez soukromoprávního důvodu (např. přesah stavby na sousední pozemek, či absence zřízení práva stavby na cizím pozemku). Právní vztahy a důsledky zřízení neoprávněné stavby se řídí Občanským zákoníkem, především ustanoveními § 1084 a násl. Občanského zákoníku a jedná se o vztah soukromoprávních subjektů, do kterého stavební úřad nezasahuje.
Nepovolenou stavbou (laicky někdy označováno za tzv. „černou stavbu“) se rozumí stavba, která nemá všechna potřebná rozhodnutí (povolení) podle Stavebního zákona, respektive její stavba je realizována v rozporu s vydanými rozhodnutími (povoleními). Nepovolená stavba je tak právním institutem veřejného práva a problémy spojené s nepovolenými stavbami řeší stavební úřad, který může zároveň autoritativně ve věcech nepovolených staveb rozhodovat a udělovat případné sankce.
Definice stavebníka
V rámci realizace stavby je vždy nutné definovat osobu stavebníka. Definici stavebníka stanovuje § 2 odst. 2 písm. c) Stavebního zákona a podrobně se jí věnoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015-33 („Rozsudek“), podle kterého lze definici stavebníka rozdělit do čtyř částí a to následovně: „Stavebníkem se rozumí (i) osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, (ii) jakož i její právní nástupce, a dále (iii) osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; (iv) stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby“.
Rozhodnutí o provedení stavby (stavební povolení) může být vydáno v souladu se Stavebním zákonem i ve prospěch osoby, která není vlastníkem pozemku určeného k zástavbě. V těchto případech je standardně nutné ve stavebním řízení předložit souhlas vlastníka pozemku podle § 184a Stavebního zákona.
Definice stavebníka podle Rozsudku zachycuje úsilí zákonodárce, kdy pro práva a povinnosti účastníků stavebního řízení je určující zejména právo k nemovité věci a nikoliv k určitým osobám. Veřejná subjektivní práva vyplývající z rozhodnutí či jiného opravňujícího aktu by měla přecházet spolu s vlastnictvím k dané věci a veřejné subjektivní povinnosti by měly být vynutitelné v zásadě bez ohledu na to, kdo stavbu fakticky realizuje. Pojem „stavebník“ tak plní roli i v případě realizace výstavby bez potřebného veřejnoprávního svolení, tzv. na černo.
Definice stavebníka je podle Rozsudku možné posuzovat z formálního a materiálního hlediska. Zatímco první dvě části definice stavebníka (žadatel stavebního povolení a jeho právní nástupce) zachycuje formální pojetí, třetí a čtvrtá část (osoba provádějící stavbu pro sebe, investor a objednatel) představuje stavebníka v materiálním pojetí. Stavebníkem podle formálního pojetí se osoba stane naplněním stanovených znaků a bude jím vždy osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo její právní nástupce. Materiální pojetí naopak určuje osobu stavebníka podle jeho faktického chování a vztahu ke stavbě. Stavebníkem podle materiálního pojetí tak může být kdokoliv, kdo stavbu provádí pro sebe (nikoliv však stavební podnikatel, který stavbu provádí pro jiného) a také faktický investor a objednatel stavby.
Stavební povolení a výstavba prováděná osobou rozdílnou od žadatele
Rozhodnutí o provedení stavby (stavební povolení) může být vydáno v souladu se Stavebním zákonem i ve prospěch osoby, která není vlastníkem pozemku určeného k zástavbě. V těchto případech je standardně nutné ve stavebním řízení předložit souhlas vlastníka pozemku podle § 184a Stavebního zákona.
Základním účelem stavebního řízení (a vydání stavebního povolení) je povinnost stavebního úřadu hájit veřejný zájem na tom, aby v konkrétním případě byla realizována stavba s určenými parametry a byly vymezeny podmínky výstavby. Stavební úřad tak dohlíží na to, aby v konkrétní lokalitě byly realizovány pouze stavby, jejichž parametry budou odpovídat stavebním možnostem lokality a budou splňovat požadavky ostatních právních předpisů (např. na úseku ochrany životního prostředí, urbanistického rozvoje atd.).
Jakmile je provedení stavby povoleno pravomocným stavebním povolením, z hlediska veřejného práva se následná kontrola stavebního úřadu zaměřuje především na plnění podmínek stavebního povolení ze strany stavebníka, tedy aby byla výstavba realizována v souladu s podmínkami stanovenými ve stavebním povolení. Kdo bude samotným stavebníkem je z tohoto důvodu pro účely stavebního úřadu už vedlejší. Stejný závěr je dovozen i v Rozsudku, podle kterého má být podle třetí části definice stavebníka též „osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti. Z šíře vymezení je zřejmé, že po vzniku veřejného subjektivního práva provést stavbu se již může ‚legálním‘ stavebníkem stát kdokoliv, nikoliv nutně jen žadatel. Z kontextu ale vyplývá, že musí stavbu provádět pro sebe, tedy nikoliv pro jiného jako stavební podnikatel či zhotovitel“. [6]
Podle Rozsudku tak veřejné subjektivní právo provést stavbu není vázáno na osobu původního žadatele a vykonat ho může kdokoliv. Stavba se tedy nestává stavbou nepovolenou jen proto, že ji pro sebe realizuje jiná osoba, než která žádala o stavební povolení, příp. než právní nástupce takovéto osoby. Může tedy jít i o vlastníka pozemku, na kterém má být stavba provedena.
Jakmile je provedení stavby povoleno pravomocným stavebním povolením, z hlediska veřejného práva se následná kontrola stavebního úřadu zaměřuje především na plnění podmínek stavebního povolení ze strany stavebníka, tedy aby byla výstavba realizována v souladu s podmínkami stanovenými ve stavebním povolení. Kdo bude samotným stavebníkem je z tohoto důvodu pro účely stavebního úřadu už vedlejší.
Přestože z pohledu veřejného práva (a stavebního úřadu) může vlastník pozemku již povolenou stavbu dokončit, stále musí být vyřešeny soukromoprávní vztahy a spory. Soukromoprávní spor může spočívat především v realizaci neoprávněné stavby na cizím pozemku [9], v úvahu ale přichází další případy jako např. (i) porušení smluv o výstavbě nebo o díle, které vlastník pozemku uzavřel s třetí osobou a nyní provádí výstavbu sám; (ii) realizace částí výstavby, které jsou chráněné právem duševního vlastnictví bez příslušného oprávnění autora; (iii) realizace stavby za užití cizí věci podle § 1083 Občanského zákoníku; a (iv) jakékoli další nevyřešené soukromoprávní spory mezi vlastníkem pozemku a třetí osobou související s realizací stavby. Jak bylo výše uvedeno, tyto soukromoprávní spory nebude řešit stavební úřad a nebudou mít vliv na platnost již vydaného stavebního povolení. Pravomoc k jejich vyřešení bude náležet civilním soudům v rámci soukromoprávního soudnictví.
Závěr
Stavební povolení (a územní rozhodnutí) jsou veřejnoprávní povolení, která mají povahu tzv. rozhodnutí in rem a jsou tak vázána na určitou věc bez vztahu k oprávněné osobě. Rozhodnutí (veřejnoprávní oprávnění) in rem může opravňovat k výkonu práv i třetí osobu rozdílnou od původního oprávněného.
Veřejné subjektivní právo provést stavbu není vázáno na osobu původního žadatele a vykonat ho může kdokoliv. Stavba se tedy nestává stavbou nepovolenou jen proto, že ji pro sebe realizuje jiná osoba, než která žádala o stavební povolení, příp. než právní nástupce takovéto osoby. Může tedy jít i o vlastníka pozemku, na kterém má být stavba provedena.
Je nutné rozlišovat mezi neoprávněnou stavbou podle soukromého práva (Občanského zákoníku) a nepovolenou stavbou podle veřejného práva (Stavebního zákona). Řešení sporů vyplývajících z veřejného a soukromého práva jsou na sobě nezávislá. Stavební úřad má pravomoc pouze k řešení nežádoucí situace spočívající v realizaci nepovolené stavby (podle veřejného práva).
Stavebník oprávněný realizovat stavbu může být určen na základě formálního nebo materiálního pojetí. Stavebník podle formálního pojetí bude osoba, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení, respektive její právní nástupce. Na základě materiálního pojetí se stavebníkem může stát i jiná osoba, která fakticky provádí pro sebe stavbu, je investorem nebo objednatelem stavby (např. vlastník pozemku). Samotné provedení stavby faktickým (materiálním) stavebníkem neznamená, že by se jednalo o nepovolenou stavbu.
Stavební úřad v rámci kontroly již povolené stavby zkoumá pouze plnění povinností a dodržování podmínek stanovených ve stavebním povolení. Pro stavební úřad je zásadní, aby stavba odpovídala ve svých parametrech a souvisejících podmínkách vydanému stavebnímu povolení. Pro stavební úřad je naopak vedlejší, kdo stavbu fakticky provádí.
Z pohledu veřejného práva tak vlastník pozemku může sám stavbu provést, přestože o stavební povolení žádala třetí osoba, která se zároveň s jeho vydáním stala stavebníkem. Vlastník pozemku však musí respektovat podmínky vydaného stavebního povolení.
Mezi vlastníkem pozemku a třetími osobami musí stále být vyřešeny soukromoprávní spory (zejména práva a povinnosti z případných smluv o dílo, o výstavbě nebo převod práv duševního vlastnictví k projektu). Tyto spory nespadají do pravomoci stavebního úřadu a rozhodnout o nich může pouze civilní soud v soukromoprávním sporu.
_____________________________________
[1] Závěr č. 95 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2010.
[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012, sp. zn. 1 As 73/2011-316.
[3] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2014, sp. zn. 26 Cdo 781/2013.
[4] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2014, sp. zn. 26 Cdo 781/2013.
[5] Takto například Stavební zákon (veřejné právo) vyžaduje souhlas vlastníka (institut soukromého práva) pozemku podle § 184a Stavebního zákona, čímž úprava veřejného práva předchází soukromoprávním sporům.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, č. j. 6 As 196/2015-33.
[7] Tamtéž.
[8] Podle materiálního pojetí třetí a čtvrté části definice stavebníka podle Stavebního zákona.
[9] Neoprávněná stavba na cizím pozemku není relevantní, protože výstavba je předpokládána na vlastním pozemku.